نوشتار محتوا:استقلال بانک مرکزی (Central Bank Independence)

مفهوم:

والد:

بعد:

فرزند:

---

لید

هنگامی که چندین هدف سیاستگذاری داریم رابطه بین آنها باید روشن شود. پرسش این است که چگونه بانک مرکزی باید در برابر مداخله سیاسی بیرونی مستقل باشد و مهمتر از همه، اینکه آیا اقتدار دولت می‌تواند تصمیم معین حافظان پول را تحت نفوذ بگذارد یا حتی لغو کند؟ حکمرانی بانک مرکزی تحقیقا با تعدادی از مفاهیم کلیدی یا ارکان تعریف می‌شود که با همدیگر باید مبنای چارچوب حقوقی حاکم بر بانک مرکزی را تشکیل دهند و حکمرانی بانک مرکزی در آن جای گیرد. این مفاهیم کلیدی یا ارکان عبارتند از استقلال، پاسخگویی و شفافیت. در واقع، این سه رکن به هم گره خورده‌اند و در برخی موارد همبستگی مثبت یا منفی با یکدیگر دارند. استقلال بانک مرکزی به محدودیت‌های تحمیلی بر بانک مرکزی در تعریف و تعقیب اهداف سیاست‌گذاری خاص آن ربط پیدا می‌کند. این روزها استقلال عنصر کاملا اذعان شده و تایید شده برای بانکداری مرکزی موفق است. استقلال یا خودمختاری بانک‌های مرکزی با درجات مختلفی جلوه می‌یابد که آنها می‌تواند (1) سیاستگذاری پولی را مصون از مداخله دولت اجرا کنند (استقلال کارکردی)، (2) مصون از مداخله برای انتخاب ابزارهای اجرای سیاست پولی هستند (استقلال ابزاری)، (3) می‌تواند خودشان را تامین مالی کنند و به شکل خودکفا تعیین کنند چه وقت سودها را هزینه نمایند (استقلال مالی) و (4) هویت حقوقی جداگانه‌ای تشکیل دهند (استقلال نهادی). به علاوه، انتصاب رئیس کل بانک مرکزی مطابق با معیارهای حرفه‌ای و یک دوره نسبتا طولانی و طبق قرارداد معین تصدی امور نیز نشانه‌های استقلال هستند. البته این معیارها نوعا نه به طور کامل و نه همزمان تحقق نمی‌یابد. در عوض، درجات مختلف استقلال را می‌توان در بین بانک‌های مرکزی متفاوت و دوره‌های زمانی گوناگون مشاهده کرد. لازم به اشاره است که مطالعات با تمرکز بر تجربه کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهند که میانگین و واریانس نرخ تورم این کشورها همبستگی منفی با درجه استقلال واقعی بانک مرکزی دارد، همچنین همبستگی مثبتی بین رشد اقتصادی و نماگرهای استقلال واقعی بانک مرکزی به چشم می‌خورد.

تعریف به حد

استقلال در کنار دو رکن پاسخگویی و شفافیت، مفاهیم کلیدی یا ارکان حکمرانی بانک مرکزی را شکل می‌دهد. استقلال بانک مرکزی با این مفهوم که بانک مرکزی در برابر مداخلات بیرونی مستقل رفتار کند، به محدودیت‌های تحمیلی بر بانک مرکزی در تعریف و تعقیب اهداف سیاست‌گذاری خاص آن ربط پیدا می‌کند. به این جهت، استقلال بانک مرکزی مفهومی نسبی است که از ابعاد متفاوتی همچون استقلال کارکردی، استقلال ابزاری، استقلال مالی و استقلال نهادی تشکیل می‌شود.

وجوه افتراق یا شقوق مختلف

استقلال بانک مرکزی از شقوق مختلفی تشکیل شده است. استقلال کارکردی (سیاستگذاری پولی را مصون از مداخله دولت اجرا کند)، استقلال ابزاری (انتخاب ابزار سیاستگذاری پولی مصون از مداخله دولت باشد)، استقلال مالی ( بانک مرکزی بتواند خودش را تامین مالی کنند و به شکل خودکفا تعیین کند که چه وقت سودها را هزینه نمایند) و استقلال نهادی (بانک مرکزی هویت حقوقی جداگانه‌ای از دولت  داشته باشد).

فهرست مطالب

مقدمه

سامانه‌های بانک مرکزی تقریبا به شکل نظام‌مندی در رابطه با ساختار نهادی آنها و در جستجوی محیط ایده‌آل هم از دیدگاه اقتصادی و حقوقی مورد تفحص قرار گرفته‌اند. بحثی اخیرتر درباره حکمرانی خوب افزوده شده است که ابزار ارائه ثبات اقتصاد کلان، رشد اقتصادی منظم و محیط تنظیمی باثبات بوده است. حکمرانی بانک مرکزی تحقیقا با تعدادی از مفاهیم کلیدی یا ارکان تعریف می‌شود که با همدیگر باید مبنای چارچوب حقوقی حاکم بر بانک مرکزی را تشکیل دهند و حکمرانی بانک مرکزی در آن جای گیرد . این مفاهیم کلیدی یا ارکان عبارتند از استقلال، پاسخگویی و شفافیت.

درحالی که این مفاهیم در وهله نخست به شکل جداگانه معرفی شدند منظور این نیست که آنها را باید مجزا از هم ملاحظه کرد. در واقع، هر سه رکن به هم گره خوردند و در برخی موارد همبستگی مثبت یا منفی دارند.

تعریف

استقلال بانک مرکزی به محدودیت‌های تحمیلی بر بانک مرکزی در تعریف و تعقیب اهداف سیاست‌گذاری خاص آن ربط پیدا می‌کند. به این جهت، استقلال مفهومی نسبی است که از ابعاد متفاوتی تشکیل می‌شود:

الف) استقلال در هدف به این واقعیت اشاره دارد که بانک مرکزی شاید اهداف خودش را انتخاب کند، شاید مجبور به پذیرش اهداف تحمیل‌شده به خود یا چیزی بین این دو باشد.

ب)  استقلال ابزار یا عملیاتی به آزادی بانک مرکزی اشاره دارد که در بین ابزارهای سیاستگذاری پولی تحت کنترل خود دست به انتخاب بزند و درجه‌بندی و زمانبندی خاص خود را تعیین کند که بانک مرکزی لازم می‌بیند تا به اهداف خویش برسد.

ج) استقلال مالی و شخصی نیز اغلب ذکر می‌شود تا پتانسیل برای کانال‎های غیرمستقیم نفوذ یا زیردستی محدود شود.

چرا بانک مرکزی باید مستقل باشد؟

تاریخ اقتصادی حاکی از این است که سیاستگذاری پولی توانایی پشتیبانی و نیز اختلال در فعالیت‌های روزانه ما را دارد. بنابراین کشورها برای دستیابی به دستاوردهای خوب، معمولا ساختار پولی خود را درون قانون اساسی و قوانین مختلف محفوظ می‌دارند. به ویژه، وکالت بانک مرکزی- یا «منشور پولی» یک کشور- اهداف (غایت) سیاست پولی را تقریبا به شکل کل تعریف‌شده تصریح کند، چگونه باید به آنها دست یافت را تعریف کند و وقتی اهداف غایب بودند رویه‌هایی را توصیه کند. هنگامی که چندین هدف سیاستگذاری داریم رابطه بین آنها باید روشن شود. این موضوعات راهبردی به هم گره خوردند، با این پرسش که چگونه بانک مرکزی باید در برابر مداخله سیاسی بیرونی مستقل باشد و مهمتر از همه، اینکه آیا اقتدار دولت می‌تواند تصمیم معین حافظان پول را تحت نفوذ بگذارد یا حتی لغو کند. اگرچه این پرسش‌ها شاید بی‌ضرر به نظر برسند، تعریف ماموریت بانک مرزی می‌تواند پیامدهای گسترده‌ای داشته باشد. بنابراین اشتباه حادی است که ترتیبات منشور پولی را جزئیات سیاسی غیرمهمی تلقی کنیم.

با وجود پتانسیل بالا برای مجادلات پولی، که در ذات بده-بستان‌های ریشه‌دار بین ثبات قیمتی، مالی و اقتصادی وجود دارد، این روزها استقلال عنصر کاملا اذعان شده و تایید شده برای بانکداری مرکزی موفق است. به نحو شگفت‌آوری، بیشتر شهروندان دموکراسی‌های تثبیت‌شده برای واگذاری تصمیمات گسترده در رابطه با سطوح نرخ بهره یا اقتباس مداخلات وام‌دهنده آخرین ملجا، به هیئتی از تکنوکرات‌های غیرمنتخب، حاضر و آماده هستند. برعکس، آن تقریبا غیرقابل فکر کردن است که وظایف سیاستگذاری بودجه ای مشابه، که همچنین می‌تواند برای مدیریت اقتصادی استفاده شود از کنترل مستقیم دولت گرفته شود. اگرچه بانک‌های مرکزی ماموریت خودشان را تعریف نمی‌کنند، استقلال یا خودمختاری آنها، خیلی محکم با درجات مختلفی جلوه یافته است که آنها می‌تواند (1) سیاستگذاری پولی را مصون از مداخله دولت (استقلال کارکردی) اجرا کنند، (2) مصون از انتخاب ابزارهای اجرای سیاست پولی (استقلال ابزاری) هستند، (3) می‌تواند خودشان را تامین مالی کنند و به شکل خودکفا تعیین کنند چه وقت سودها را هزینه نمایند (استقلال مالی) و (4) هویت حقوقی جداگانه‌ای تشکیل دهند (استقلال نهادی). به علاوه، انتصاب رئیس کل بانک مرکزی مطابق با معیارهای حرفه‌ای و یک دوره نسبتا طولانی و طبق قرارداد معین تصدی امور نیز نشانه‌های استقلال هستند. البته این معیارها نوعا نه به طور کامل و نه همزمان تحقق نمی‌یابد. در عوض، درجات مختلف استقلال را می‌توان در بین بانک‌های مرکزی متفاوت و دوره‌های زمانی گوناگون مشاهده کرد.

بانک‌های مرکزی به یک دلیل شگفت‌آور ساده باید مستقل باشند: به نظر می‌رسد استقلال نتایج خوبی عاید می‌کند. به طور مشخص‌تر، درون یک نظام پول بدون‌پشتوانه، مقامات پولی مستقل اثبات کرده‌اند که کاملا موفق به تحویل ثبات قیمت بودند. در نتیجه خنثایی مالکیت پول، از نظر شهودی سیاست پولی می‌تواند ثبات قیمت بلندمدت عاید کند. حقیقتا در جایی که سیاست پول ارزان، حداکثر به شکل موقتی مخارج واقعی را تقویت می‌کند یا تولید را تشویق می‌کند محدود کردن مقدار پول نقد و سپرده‌های در گردش، پیش‌شرطی برای حفظ سطوح پایین و باثبات تورم است.

جداسازی ملاحظات پولی از سیاستگذاری بودجه‌ای

ظاهرا که برای یک پول، تجربه افول قدرت خرید یک حالت ایده‌آل نیست. بنابراین شاید متعجب شویم چرا این تعداد زیاد از کشورها از تورم دائمی رنج می‌برند اگرچه بانک مرکزی با تعقیب یک سیاستگذاری پولی به حد کافی انقباضی، می‌تواند ثبات قیمت را بازگرداند. یک دلیل سرراست این است که بیشتر دولت‌ها اهداف دیگری علاوه بر مراقبت از قدرت خرید پول خودشان را تعقیب می‌کنند. مادامی که دولت بخش‌های معینی از نظام پولی را کنترل می‌کند وسوسه‌کننده است که از سیاستگذاری پولی نیز برای اهداف بودجه‌ای استفاده شود. حقیقتا بدون انتقال منابع بانک مرکزی به خزانه‌داری، دیر یا زود، مالیات‌ها باید افزایش یابد یا مخارج عمومی باید کاهش یابد.

تقویت اعتبارمندی بانک مرکزی در جهت حفظ شرایط ثبات پولی

اینکه آیا یک مقام پولی می‌تواند ثبات قیمتی را حفظ کند یا خیر، بستگی جدی به این دارد که آیا عموم مردم باور دارند که تورم پایین نگه داشته خواهد شد یا خیر. به بیان دیگر، این وظیفه بانک مرکزی مدرن است که یک «لنگر اسمی» برای ارزش پول تعیین کند. اما برای لنگر بودن انتظارات تورمی، عموم مردم باید متقاعد شوند که حقیقتا هدف قاطع و اصلی سیاست پولی مراقبت از قدرت خرید پول است. در این رابطه، ماموریت بانک مرکزی که تاکید جدی بر هدف راهبردی ثبات قیمت دارد می‌تواند بسیار پرفایده باشد.

علاوه بر این بسیار مفید است اگر از این ماموریت در سطحی گسترده حمایت شود و آن سطحی از تورم که تصور می‌شود با ثبات قیمت سازگار است آشکارا تعریف و تعیین شود. برخلاف نظام پولی کالایی، تحت کنترل نگه داشتن انتظارات تورمی در نظام پول بدون پشتوانه، یک چالش اساسی است. به یک معنا، لنگر اسمی که از قرار معلوم انتظارات سطوح تورم را پایین و باثبات نگه می‌دارد جایگزین محدودیت‌های طبیعی می‌شود که وقتی پول‌ها قابل تبدیل به مقدار ثابت فلز گرانبها (طلا یا نقره) بودند وجود داشت. مساله کلیدی اینست که ارزش پول بدون پشتوانه را نمی‌توان به نحو محکمی صرفا با وعده تورم پایین لنگرسازی کرد. به علت وابستگی متقابل تورم و انتظارات تورمی، عموم مردم نیز باید متقاعد شوند که این وعده حفظ خواهد شد. اما موضوع اعتبارمندی هم مطرح می‌شود. این دقیقا مربوط به زمانی است که انتظارات تورمی پایین هستند و وسوسه‌کننده است از این وضعیت ابتدایی با اجرای سیاست پولی سوءاستفاده شود.

از این گذشته، به نظر می‌رسد در چنین سناریویی امکان‌پذیر باشد با تحریک مخارج کل بدون اساسا هیچ هزینه‌ای (تورم پایین باقی می‌ماند، چون انتظارات متناظر پایین هستند) مشاغلی ایجاد شود. البته این سناریو به هیچ وجه جواب نمی‌دهد یعنی چنین سیاست پولی دچار نقاط ضعف هر نوع رفتار فرصت‌طلبانه است. به ویژه که اعلام انتظارات تورمی پایین با تعقیب سیاست پول ارزان سازگار نیست. با این حال، وقتی برای مثال، نزدیک انتخابات هستیم از نظر سیاسی عاقلانه نیست نرخ‌های بهره را بالا ببریم که احتمالا برای مهار تورم ضروری است، اما فعالیت اقتصادی را نیز به طور موقت کاهش می‌دهد. به نظر می‌رسد راه‌حل این مساله استقلال بانک مرکزی باشد که سیاستگذاری پولی به جای وسوسه‌های کوتاه‌مدت به سمت اهداف راهبردی گرایش یابد. سپس دوباره، تنها با وزن مناسب دادن به ملاحظات کوتاه‌مدت، ازقبیل خاصیت خنثایی پول، بانک‌های مرکزی می‌توانند شهرتی به مهار تورم و تحت کنترل درآوردن انتظارات متناظر پیدا کنند.

استقلال قانونی و در عمل

در بسیاری از مطالعات تجربی درباره رابطه بین استقلال بانک مرکزی و تورم نشان داده می‌شود که همبستگی منفی مستحکمی بین این دو متغیر وجود دارد. در ابتدای امر، این نتیجه براساس پژوهش‌های انجام شده در کشورهای صنعتی بود که بیشتر آنها همبستگی قوی منفی نشان دادند که میانگین تورم یا تغییر تورم و استقلال بانک مرکزی را نشان داد. این نماگرها از یک متغیر جانشین برای استقلال بانک مرکزی عمدتا براساس یک تحلیل از قوانین بانک مرکزی استفاده می‌کنند که به استقلال قانونی منجر می‌شود.

با توجه به اینکه یک نماگر از استقلال قانونی شاید سطح واقعی استقلال را زیاده برآورد کند، خصوصا در کشورهایی که حاکمیت قانون محدود است، قلمرو پژوهش گسترش می‌یابد و به تعریف نماگرهای عملی از استقلال منجر می‌شود. استقلال قانونی نیز استقلال عملی را کمتر برآورد می‌کند برای مثال در مورد چندین بانک مرکزی با هدفگذاری تورم، جایی که تصریح رسمی چارچوب، که شاید در قانون بانک مرکزی شامل نشده باشد، نقشی مهم از حیث استقلال بانک مرکزی ایفا می‌کند (روجر، 2006). این مطالعات با تمرکز بر تجربه کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهند که میانگین و واریانس نرخ تورم این کشورها همبستگی منفی با درجه استقلال واقعی دارد، همچنین همبستگی مثبتی بین رشد اقتصادی و نماگرهای استقلال واقعی بانک مرکزی به چشم می‌خورد.

جستارهای وابسته

• سیاستگذاری پولی

• استقلال بانک مرکزی

• پاسخگویی بانک مرکزی

• بانک مرکزی

پانویس/ پاورقی

منابع

• Herger, N. (2019). Understanding Central Banks, Springer International Publishing
• Laurens, B., Arnone, M., & Segalotto, J. (Eds.). (2016). Central bank independence, accountability, and transparency: a global perspective. International Monetary Fund, Palgrave Macmillan.
• Louis-Philippe Rochon  and Sergio Rossi (2015). The Encyclopedia of Central Banking, Edward Elgar.

پیوند به بیرون

الگوهای ناوبری

رده